Aujourd’hui, à l’occasion de la parution de son 18^e rapport annuel, la Fondation Abbé Pierre dresse un bilan mitigé des premiers pas du gouvernement sur le sujet. Oui, il y a bien les prémices d’une nouvelle politique du logement. Mais encore peu de réalisations concrètes. Et encore moins de changements dans la vie des plus mal-logés. Trop tôt ? Peut-être.

Mais le délégué général de la Fondation Patrick Doutreligne et son adjoint, Christophe Robert, s’inquiètent au vu de l’urgence de la situation. Ils estiment aujourd’hui à 3,6 millions le nombre de personnes confrontées au mal-logement (voir sous l’onglet Prolonger). Et encore : bon nombre des statistiques disponibles datent de la “Grande enquête Insee Logement 2006”. Autant dire avant la crise, l’augmentation de la pauvreté, du chômage, de la précarité.

Or, en dépit d’objectifs a priori partagés, la Fondation a déjà appris à se méfier des effets de communication de Cécile Duflot. La ministre du logement annonce en juin la fin de la politique du thermomètre et le maintien des places d'hébergement d'urgence ouvertes en hiver ? Seuls trois centres restent finalement ouverts.

Elle prévoit des réquisitions de logements vides avant la fin 2012 ? Celles-ci ne sont toujours pas mises en œuvre, et devraient être très limitées en nombre.

Elle communique sur une circulaire tardive – publiée le 26 octobre, quatre jours avant la trêve hivernale – qui prévoit la fin des expulsions sans solution de relogement ? Elle est démentie dans les jours qui suivent. Et le texte ne concerne que les personnes reconnues prioritaires au titre du Droit au logement opposable, alors que François Hollande s’était engagé à ce que cela concerne tout le monde.

La circulaire du 26 août 2012 prévoit l’anticipation et l’accompagnement des opérations d’évacuation des campements illicites ? La Fondation déplore une application inégale de ce texte et la poursuite des évacuations sans solution sur différents territoires.

On pourrait ajouter quelques ratés, qui ne lui sont pas tous imputables : sa loi retoquée par le Conseil constitutionnel, pour des questions de procédure. Son coup de colère vis-à-vis de l’Église, qui fait pschitt, faute d’informations précises sur le parc de l’archevêché de Paris. Ou encore la liste erronée des 930 terrains propriétés de l’État qu’il serait possible de brader, et qu’il a fallu retirer en urgence : plusieurs terrains avaient déjà été vendus ; d’autres oubliés.

Duflot, du flan ? Pas tout à fait. En attendant une grande loi en 2013, le bilan du ministère n’est pas vide. La Fondation considère que concernant la construction de logements et la maîtrise des loyers, des inflexions positives ont été prises. Elle s’inquiète cependant de la politique conduite à l'égard des sans-abri et des mal logés. Ainsi que du silence absolu jusqu’à présent observé sur la politique de la ville : rien n’a été annoncé sur les prochaines étapes de la rénovation urbaine. Et le flou règne sur un éventuel plan d’aménagement des copropriétés dégradées dans les banlieues.

Voici le détail des observations de la Fondation, sur trois points centraux de son contrat social. 

1)   Produire suffisamment de logements accessibles partout où les besoins existent

La ministre n’est pas naïve. Elle ne peut raisonnablement croire aux objectifs qu’elle continue de clamer, de construire 500 000 logements en 2013, un niveau jamais atteint depuis le début des années 1970. Environ 340 000 logements ont été édifiés en 2012, et, au vu de la conjoncture, les prévisions les plus optimistes tablent sur 300 000 logements en 2013.

La Fondation se félicite donc des objectifs, en phase avec les besoins. Mais elle n’est pas dupe, et regrette que tout ne soit pas fait pour qu’ils puissent être mis en œuvre. D’autant que la probable hausse à venir de la TVA sur les activités de construction (de 7 à 10 %) ne devrait pas arranger les choses.

Soucieuse, la Fondation a voulu vérifier que les objectifs inscrits dans les programmes locaux de l’habitat (PLH) convergeaient avec ceux affichés par l’État. Qu’a-t-elle découvert ? Qu’il faudrait augmenter de 54 % les objectifs de construction inscrits dans les documents de planification des 30 premières agglomérations françaises. Par exemple, pour atteindre les objectifs proclamés, la région parisienne devrait réaliser 111 000 logements en 2013. 70 000 sont planifiés.

Sur les 500 000 logements rêvés, 150 000 seraient des logements sociaux. Pour ce faire, le gouvernement a respecté son engagement de modifier la loi SRU : les communes de plus de 3 500 habitants devront à l’avenir compter au moins 25 % de logements sociaux et non plus 20 %. Un effort salué par la Fondation, qui le réclamait depuis plusieurs années.

D’après les calculs du ministère, cela devrait obliger les communes en mal de HLM à construire 63 000 HLM par an au cours des trois prochaines années (soit 41 % de l’objectif de production annuel de 150 000 logements sociaux). À condition, toutefois, que les villes concernées jouent le jeu. Au départ, les amendes dues par les communes réfractaires devaient être multipliées par cinq. En fin de compte, la pénalité restera à l’appréciation du préfet. Et on le sait : dans certaines régions, maires et représentants de l’État parviennent parfois à s’arranger.

Le législateur ne se fait d’ailleurs guère d’illusion : il n’a planifié qu’un doublement de la recette attendue au titre du quintuplement des prélèvements.

Autre préoccupation : l’État demande des logements sociaux, mais ne veut pas trop les financer ; ses subventions pour chaque HLM construit sont encore revues à la baisse cette année. Ce sont les collectivités et les organismes HLM qui devront accroître leurs efforts. Sans compter que le type de HLM construits, qui s’accompagne d’un loyer relativement élevé, ne s’accommode pas des revenus des ménages modestes. La Fondation préférerait que 40 % des HLM construits soient accessibles aux plus démunis, ce qui nécessiterait un plus fort investissement de l’État.

Cela tombe bien : la ministre a annoncé vouloir créer une nouvelle catégorie de HLM pour les plus pauvres. Mais l’annonce reste floue et la Fondation semble n’y croire qu’à moitié. Il ne s’agirait pas de nouveaux logements. Simplement de construire en obtenant des prêts à des taux moins élevés afin qu’au bout du compte le loyer soit moins élevé.

En dehors du logement social, et pour susciter la construction d’environ 40 000 logements, un nouveau dispositif d’investissement locatif a été imaginé. Les investisseurs bénéficient toujours de réduction d’impôts (sur 9 ans ; 9 % en métropole ; 29 % dans les territoires d’outre-mer). Mais des conditions géographiques et sociales ont été introduites, qui rendent le dispositif plus intéressant que son prédécesseur, le Scellier. Ces investissements ne peuvent en effet se faire que dans des zones où il manque clairement des logements. Avec l’obligation de louer à des personnes ne disposant que de ressources limitées, à des niveaux de loyer inférieurs de 20 % au prix du marché.

À défaut de pouvoir construire suffisamment, la Fondation avait insisté dans son contrat social sur la nécessité de « mobiliser les logements existants », et avait demandé le conventionnement de 100 000 logements par an. L’idée est simple ; un dispositif existe déjà : un propriétaire loue à prix raisonnable son appartement à une personne dont les revenus sont limités. En échange, il bénéficie d’une réduction fiscale sur ces revenus. Or le budget 2013 ne prévoit le conventionnement que d’environ 13 000 logements. La Fondation, « grandement déçue », appelle à la mise en place d’un nouveau dispositif plus incitatif.

Plus positif : le gouvernement a renforcé la taxe sur les logements vacants, afin qu’ils soient remis sur le marché. Le logement est considéré comme vacant au bout d’un an d’inoccupation (contre deux auparavant), il doit être occupé 90 jours pour être considéré comme vacant (et non plus 30), le montant de la taxe augmente sensiblement, et s’applique dans de plus nombreuses villes.

Quant à la possible réquisition de bâtiments vides appartenant à des personnes morales, la Fondation loue la « portée symbolique » de cette mesure « très médiatique » empreinte de volontarisme. Mais en rappelle l’ampleur forcément limitée.

2) Réguler les marchés et maîtriser le coût du logement

Le gouvernement a repris cet objectif en passant un décret qui limite la hausse des loyers lorsqu’un locataire s’en va et qu’un nouveau bail est conclu. C'est un signal positif pour la Fondation, qui souligne que cet encadrement s’est fait dans 38 agglomérations, « plus que ce que nous imaginions ». Cet encadrement à la relocation, cependant, « ne répond que partiellement » au problème.

L’année 2013 sera donc charnière. L’idée est d’aller plus loin dans une nouvelle loi, qui permettrait de vraiment réguler le marché, et pas seulement de limiter la hausse. Dans certaines zones, cela pourrait se traduire par des baisses si le prix moyen du mètre carré dans le secteur est inférieur au prix auquel l’appartement était loué. La Fondation souhaiterait que les « logements meublés » soient cette fois intégrés aux textes, de façon à éviter les contournements.

La Fondation souhaiterait également un « encadrement » des professionnels. Comment se fait-il que plusieurs agences immobilières aient accepté, comme on l’a appris récemment, de louer une chambre de 1,56 m², ce qui est illicite ? Par ailleurs, le gouvernement a rétabli l’indexation des aides au logement sur l’IRL (indice de référence des loyers). Un point positif, mais qui ne suffira pas selon la Fondation à « rattraper le décrochage avec les loyers réels supportés par les ménages ».

3) Plus de justice sociale

Les modalités de la garantie universelle des risques locatifs, annoncée par la ministre et par le président de la République, sont encore floues. Le principe vise à mettre fin au système des cautions, particulièrement pénalisant pour les jeunes locataires. Tout en garantissant les propriétaires contre le risque d’impayés. Cécile Duflot, qui était très optimiste sur ce sujet, a toutefois un problème de taille à régler : qui va financer ce dispositif d’assurances loyers impayés ? Seulement les propriétaires ? Au risque qu’ils répercutent cette taxe sur les loyers ?

Concernant les expulsions, et en dépit de la circulaire évoquée plus haut, la Fondation s’étonne d’une « politique essentiellement répressive, plutôt que préventive. Alors que le nombre de décisions ne cesse de croître, il est grand temps de donner toute sa place à une réelle prévention des expulsions ». La Fondation demandait un moratoire. Elle n'a pas été entendue.

Enfin, concernant l’hébergement des personnes sans logement, le gouvernement a dégagé fin 2012 une rallonge de 50 millions d’euros. Après la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, ont été annoncées les créations de 4 000 nouvelles places en CADA (Centre d’accueil des demandeurs d’asile), 5 000 nouvelles places d’hébergement d’urgence, 9 000 places en logement adapté (pensions de famille notamment), ainsi qu’un plan pour loger 15 000 ménages reconnus prioritaires dans le cadre du Droit au logement opposable.

Pour la fondation, il manque un plan cohérent et ambitieux sur cinq ans qui aborderait globalement le mal-logement.